MODERNIZAÇÃO DO SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO:
A IMPLEMENTAÇÃO DO CADÚNICO
Miguel Ângelo Monteiro Andrade, ISCTE-IUL[1]
Rodrigo Marzano Antunes Miranda, UFMG[2]
Samara Delgado de Resende, ISCTE-IUL[3]
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88) surge como um marco na previsão de novos direitos e garantias individuais e sociais. Em meio ao processo de redemocratização nos anos 80, a Constituição Cidadã apresenta um caráter reformista que influenciou as políticas pautadas pelos princípios da universalização, responsabilidade pública e gestão democrática (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).
A proteção social foi amplamente alargada com o advento da Carta Magna, assegurando a proteção à família, à criança e à adolescência[4]. Em seu art. 194[5], introduziu um conceito de seguridade social que passou a incluir o direito à saúde, à previdência e à assistência social, buscando promover a inclusão social por meio de políticas universais e igualitárias, desvinculando a seguridade social da exigência de contribuição prévia.
Enquanto a saúde é provida pelo Estado de forma gratuita e aparentemente universal, a previdência social destina-se sobretudo àqueles que estão inseridos no mercado de trabalho formalizado. Já a assistência social, até a década de 1990, consistiu primordialmente na proteção social de idosos e deficientes, considerados sem capacidade produtiva. No entanto, teve sua abrangência alargada com a edição da Lei nº 8.742/1993[6], que dispõe sobre a organização da Assistência Social, e a consequente criação dos programas sociais de combate à pobreza.
Dessa forma, a parcela mais vulnerável da população passou a ser incluída como beneficiária de políticas públicas de caráter universal e não-contributivo, como educação, saúde e previdência. Porém o sistema de assistência social vigente até meados dos anos 90, deixava sem cobertura a população pobre em idade ativa.
Assim, começaram a ser elaborados projetos assistenciais que levaram à criação de dois programas principais: o Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF). O primeiro manteve-se como uma forma de transferência de renda a idosos ou deficientes que não apresentem meios de subsistência. Por outro lado, o Programa Bolsa Família apresentou caráter inovador em relação ao modelo de proteção social vigente até final da década de 1990.
Pode-se dizer assim, que o Bolsa Família [...] representou uma ruptura com a trajetória do sistema de proteção social brasileiro criado nos anos 1920, fundamentalmente voltado para a concessão de benefícios (preferencialmente pela via contributiva) para aqueles que perderam a capacidade produtiva. Do ponto de vista do surgimento do Programa Bolsa Família, assim, os dois fatos marcantes parecem ser a ruptura com a trajetória da proteção social brasileira, por um lado, e o fato de ser resultado da unificação de diversos programas de transferência de renda já existentes(PAIVA; FALCÃO; BARTHOLO, 2013, p.27) (grifo nosso).
Assim, a implementação do Programa Bolsa Família, como um programa de transferência condicionada de renda, representou uma ruptura com a trajetória do sistema de proteção social brasileiro, pois voltou-se para a população pobre em idade ativa com capacidade produtiva, e, principalmente, passou a representar uma tendência pró-criança, tendo em vista as condicionalidades estabelecidas.
Outra grande inovação proporcionada pelo Programa foi a efetivação do Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico). Esse Cadastro foi idealizado pela Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS), vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com o objetivo de elaborar um sistema de informação de larga escala para identificação da população mais pobre.
Nesse sentido, deveria servir de base e facilitar o funcionamento dos diversos programas sociais federais que surgiam ao longo da década de 1990, tendo em vista que atendiam ao mesmo público e possuíam objetivos complementares (FARIAS, 2016). Vários eram os programas, entre eles o Bolsa Escola, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e o Agente Jovem, mas pouca interação havia entre eles.
Em 2002, havia sete programas desse tipo em funcionamento administrados por diferentes ministérios e que utilizavam instrumentos separados para identificação e seleção de beneficiários. Havia problemas como a fragmentação institucional; a pulverização de recursos; a multiplicidade de bases de dados para a seleção dos beneficiários; a sobreposição de beneficiários; a debilidade de conexão dos programas com o sistema de proteção social não contributiva. Na prática, cada setor possuía o próprio programa de transferência de renda para atender a uma pequena parcela da população (AMARAL, 2014, p.9).
Instituído inicialmente pelo Decreto nº 3.877/2001, o CadÚnico surgiu como um instrumento a ser utilizado pelos órgãos federais para a concessão dos programas focalizados de transferência de renda. Até o ano de 2003, o CadÚnico ainda apresentava muitas limitações e não cumpria o seu objetivo unificador. O referido Decreto mostrava-se insuficiente para a operacionalização do projeto, não havendo uniformidade e orientações necessárias à assimilação das informações. Além disso, os benefícios sociais já existentes continuaram fragmentados em diferentes entes administrativos, tendo estes optado por permanecer com seu próprio banco de dados (FARIAS, 2016).
A ruptura com esse modelo fragmentado das políticas sociais teve início em 2003, com a criação do Programa Bolsa Família. Embora a criação do CadÚnico seja anterior à implementação do Bolsa Família, sua vinculação a um programa forte foi fundamental para assegurar a qualidade das informações registradas e estimular a constante atualização e validação do banco de dados (AMARAL, 2014).
Historicamente, a assistência social foi fundamentalmente centralizada no âmbito do governo federal, sendo operada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). No entanto, a Constituição de 1988, em seu art. 204, I, estabeleceu como diretriz da assistência social a “descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social” (BRASIL, 1988). Em atendimento a esse preceito, o Bolsa Família e o CadÚnico inauguraram uma estrutura descentralizada de assistência social (PAIVA; FALCÃO; BARTHOLO, 2013). No âmbito do Decreto nº 6.135/2007 referente ao CadÚnico, essa descentralização materializa-se na seguinte direção:
Art. 5o Compete ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome:
I - gerir, em âmbito nacional, o CadÚnico;
II - expedir normas para a gestão do CadÚnico;
III - coordenar, acompanhar e supervisionar a implantação e a execução do CadÚnico; e
IV - fomentar o uso do CadÚnico por outros órgãos do Governo Federal, pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, nas situações em que seu uso não for obrigatório (BRASIL, 2007) (grifo nosso).
A partir de 2004, começaram a ser estabelecidas parcerias entre os governos federal, estaduais e municipais, institucionalizando o papel de cada ente na gestão do programa. Com o advento da Portaria 246 MDS de 2005, responsável pela formalização da colaboração entre os municípios e o Ministério de Desenvolvimento Social, estabeleceu-se a assinatura de um termo de adesão por parte de todos os municípios brasileiros. Os municípios signatários comprometeram-se a destinar gestores e criar comissões locais para o acompanhamento do programa[7], efetivando a descentralização administrativa do Programa Bolsa Família[8] e, consequentemente, do Cadastro Único.
Nessa direção, foi criado o Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que favoreceu a articulação interfederativa no acompanhamento da utilização dos programas. Com o objetivo de avaliar a gestão realizada pelos municípios, o Ministério de Desenvolvimento Social, ao calcular os valores financeiros a serem transferidos a cada ente, levaria em consideração a boa gestão do CadÚnico, que compreende a qualidade e a integridade das informações fornecidas, o cumprimento das condicionalidades nas áreas de educação e saúde e a atualização da base de dados cadastrais (MDS, 2006).
Atendendo a essa diretriz descentralizadora da assistência social, a responsabilidade pela gestão local do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único resultou em um fortalecimento desse seguimento nos municípios, conferindo-lhes maior relevância política e possibilitando o reconhecimento da população mais vulnerável a nível local. Além disso, essa articulação entre o Ministério do Desenvolvimento Social e os municípios resultou no aumento de 31% para 92% de cadastros válidos entre 2005 e 2006 (PAIVA; FALCÃO; BARTHOLO, 2013). Os estados também cumpriram papel relevante no sentido de oferecer capacitações, apoio técnico e estrutural aos municípios para gestão do cadastro (AMARAL, 2014).
Com a superveniência do Decreto nº 6.135/2007, o Cadastro começou a aperfeiçoar-se, suprindo insuficiências do Decreto nº 3.877/2001. Apresentava como objetivos do Cadastro a unicidade das informações cadastrais, a integração das políticas que o utilizam e a racionalização dos procedimentos pelos diferentes órgãos (BRASIL, 2007). Com grande influência do Programa Bolsa Família e dos conceitos por ele estipulados, o CadÚnico passa a espelhar os conceitos de família[9], família de baixa renda e domicílio, a fim de contribuir para a uniformização cadastral e proporcionar um maior sincronismo entre as informações dos diferentes entes (FARIAS, 2016).
A homogeneização dos procedimentos, incluindo a coleta e o gerenciamento das informações a nível local, constituiu fator imprescindível para a credibilidade das informações em nível nacional. Nas palavras de Aline Amaral (2014, p.15) “com os novos critérios e mecanismos definidos no Decreto de 2007, estava formado o arcabouço de incentivos para a constante atualização dos registros e a manutenção da homogeneidade e da qualidade dos processos alimentadores do banco de dados do Cadastro”.
Além disso, o referido Decreto estabeleceu a criação do Número de Identificação Social (NIS), a ser atribuído a cada indivíduo cadastrado. O NIS passa a possibilitar a interação com as informações de outros cadastros e programas, “como também permite relacionar indivíduos à suas respectivas famílias e domicílios (e de certificar que esses indivíduos não estejam ligados a mais de uma família ou domicílio)” (FARIAS, 2016, p.59).
Com relação à tecnologia envolvida do Cadastro Único, o sistema foi marcado por grandes evoluções. Em seu momento inicial, em 2001, o CadÚnico representava uma série de formulários a serem preenchidos no âmbito local. Consistia em um cadastro off-line que não possuía articulação automática com outros municípios nem com a Caixa Econômica Federal, responsável pelo pagamento dos benefícios (FARIAS, 2016).
Portanto, haviam [sic] 5.565 bases locais que não se comunicavam entre si [...] Mas o principal problema da operacionalização do software incidiu sobre a unicidade de cadastros levando a ocorrência de cadastros repetidos, principalmente para as crianças, e a geração de vários números de identificação do beneficiário para a mesma pessoa a cada novo cadastramento [...] (FARIAS, 2016, p.58) (grifo nosso).
A solução de tais problemas e a unificação cadastral se torna possível com a implementação do sistema on-line do CadÚnico. Essa mudança passa a permitir a sincronização entre as bases de dados locais e nacional, assim como a articulação entre as bases locais e o cruzamento de dados com outros sistemas, a exemplo o Cadastro de Pessoa Física e o título de eleitor. No entanto, nem todos os municípios possuíam as condições estruturais necessárias à implementação do sistema on-line, já que muitos não tinham sequer acesso à internet, sobretudo na região Norte do país (FARIAS, 2016).
Visando à superação deste obstáculo, foi realizada uma parceria com o Ministério da Defesa, por meio do Sistema de Proteção da Amazônia, com o objetivo de instalar antenas de rede via satélite nos municípios da área da Amazônia Legal, consistindo no projeto Pacto Norte.
Lançado no final de setembro, [...] o Pacto Norte visa cadastrar famílias que vivem em situação de pobreza ou de extrema pobreza na Amazônia. [...] Com a instalação dos novos equipamentos, essas localidades passarão a dispor de sinal de internet, possibilitando a inscrição online das famílias no Cadastro Único dos programas sociais do governo federal (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2011).
Percebe-se, nesse caso, o relevante papel desempenhado pelo Cadastro Único enquanto principal estímulo para oportunizar o acesso desses municípios à internet. Até abril de 2013, 99,7% dos municípios brasileiros já utilizavam a versão on-line do software do CadÚnico (PAIVA; FALCÃO; BARTHOLO, 2013).
Analisando a integração do CadÚnico com os programas sociais, percebe-se que este foi primordialmente fortalecido pelo Programa Bolsa Família. O PBF, por tratar-se de um programa amplo que atende cerca de 14 milhões de famílias[10], estabelece como requisito a inscrição de seus beneficiários no CadÚnico para concessão do benefício. Tal fato impulsionou o desenvolvimento do CadÚnico, fomentando sua ampliação e evolução (PAIVA; FALCÃO; BARTHOLO, 2013).
Todavia, o Cadastro não se esgota com a articulação ao referido programa, expandindo sua utilização para outros programas. Em relação às condições de inscrição, o cadastro compreende a inclusão de famílias que possuam renda mensal per capita de até meio salário mínimo, conforme art. 4º, II, do Decreto 6.135/2007, ou seja, abrange uma renda per capita superior ao exigido pelo PBF.
Sua consolidação enquanto registro das famílias brasileiras de baixa renda impulsionou a utilização do CadÚnico para mais de 20 outros programas sociais, como a Carteira do idoso, a isenção da taxa de concursos públicos, o Programa Cisternas, o Brasil Carinhoso, o Pro Jovem Adolescente, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, a Bolsa Verde, o Minha Casa Minha Vida, a Tarifa Social de Energia Elétrica, Passe Livre para pessoas com deficiência, dentre outros, atingindo cerca de 27 milhões de famílias brasileiras em 2017[11].
O Cadastro também é utilizado como importante fonte de informação qualificada para estudos, pesquisas e formulação de políticas públicas por parte dos diferentes entes da federação, conforme permissão para disponibilização dos dados prevista no art. 8º do Decreto 6.135/2007.
Em síntese, o Cadastro concretizou-se como a principal ferramenta de identificação da população pobre do país, tornando-se fundamental para a consolidação de diversos programas sociais a nível federal, estadual e municipal. A partir desse sistema, foi possível construir um mapa detalhado da pobreza brasileira, identificando informações como as características dos domicílios, o acesso a infraestruturas, as condições de acesso a serviços públicos, a composição familiar, as despesas mensais, entre outras questões. (AMARAL, 2014).
A escolha do Cadastro como principal instrumento de gestão dos programas sociais do governo federal se revelou oportuna e evidenciou seu enorme potencial para o desenvolvimento das políticas públicas brasileiras, em especial as sociais. O CadÚnico, inaugurando a descentralização político-administrativa da assistência social, juntamente com o Programa Bolsa Família, marcou a gestão dos programas sociais brasileiros, sendo um dos principais instrumentos de combate às vulnerabilidades sociais.
Para além de sua pretensão unificadora dos diversos cadastros existentes, o CadÚnico proporcionou a inclusão social da população de baixa renda e sua integração aos programas sociais correspondentes. Nesse mesmo sentido, mostrou-se o principal fomentador do desenvolvimento material e infraestrutural de muitos municípios, cujo acesso à internet foi efetivado sobretudo visando à utilização do CadÚnico. Devido ao aperfeiçoamento tecnológico da coleta e gestão dos dados, o programa está presente em todos os 5.570 municípios brasileiros, fortalecendo o sistema de proteção social brasileiro.
Desse modo, para além de uma simples tecnologia capaz de concentrar dados sobre famílias de baixa renda, o CadÚnico revelou-se um pilar fundamental na avaliação e formulação de políticas públicas, concretizando-se como ferramenta imprescindível na promoção da justiça social e efetivação dos direitos fundamentais.
REFERÊNCIAS
AMARAL, Aline. O Papel do Cadastro Único no Plano Brasil Sem Miséria. Brasília, 2014. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/brasil_sem_miseria/livro_o_brasil_sem_miseria/artigo_3.pdf>. Acesso em 10 dez. 2017.
BEHRING, Elaine, BOSCHETTI, Ivanete. Política Social: Fundamentos e História. 9ª ed., São Paulo, Ed. Cortez, 2011.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. Brasília. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em 10 fev. 2018.
______. Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001. Institui o Cadastramento Único para Programas Sociais do Governo Federal. Decreto Nº 3.877. Brasília. Revogado pelo Decreto nº 6.135, de 2007. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3877.htm>. Acesso em 10 jan. 2018.
______. Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007. Dispõe sobre o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e dá outras providências. Decreto Nº 6.135. Brasília. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6135.htm>. Acesso em 10 jan. 2018.
______. Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Lei 8.742. Brasília. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8742.htm>. Acesso em 05 jan. 2018.
______. Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004. Cria o Programa Bolsa Família e dá outras providências. Lei 10.836. Brasília. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.836.htm>. Acesso em 05 fev. 2018.
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CAMPELLO, Tereza. Uma década derrubando mitos e superando expectativas. In: CAMPELLO, Tereza; NERI, Marcelo Cortês (Org.). Programa Bolsa Família: Uma década de inclusão e cidadania. Brasília: Ipea, 2013. Cap. 1. p. 15-24.
FARIAS, Luciana de. O Cadastro Único: Uma infraestrutura para programas sociais. 2016. 170 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Instituto de Geociências, Unicamp, Campinas, 2016. Disponível em: <http://repositorio.unicamp.br/handle/REPOSIP/305755>. Acesso em: 15 dez. 2017.
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______. Portaria nº 246, de 20 de maio de 2005. Aprova os instrumentos necessários à formalização da adesão dos municípios ao Programa Bolsa Família, à designação dos gestores municipais do Programa e à informação sobre sua instância local de controle social, e define o procedimento de adesão dos entes locais ao referido Programa. Brasília. Disponível em <http://www.mds.gov.br/webarquivos/legislacao/bolsa_familia/_doc/portarias/2005/Portaria%20GM%20MDS%20246%2020-5-05.pdf>. Acesso em 17 fev. 2018
PAIVA, Luis Henrique; FALCÃO, Tiago; BARTHOLO, Letícia. Do Bolsa Família ao Brasil Sem Miséria: Um resumo do percurso brasileiro recente na busca da superação da pobreza extrema. In: CAMPELLO, Thereza; NERI, Marcelo Cortês (Org.). Programa Bolsa Família: Uma década de inclusão e cidadania. Brasília: Ipea, 2013. Cap. 2. p. 25-46.
[1] Graduado em Direito pela Faculdade Dom Hélder Câmara, mestrando em Políticas Públicas no ISCTE-IUL. Contato: miguelangelopt13@gmail.com
[2] Bacharel licenciado em Filosofia pela PUC-MG, Mestrando em Direito na Universidade Federal de Minas Gerais. Contato:marzano@dir.mest.ufmg.br
[3] Graduada em Direito pela Universidade Federal de Juiz de Fora, mestranda em Políticas Públicas no ISCTE-IUL. Contato: samaradresende@gmail.com
[4] Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei (CRFB/88).
[5] Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (CRFB/88).
[6] Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (BRASIL, Lei 8.742/93).
[7] “Art. 2°. São requisitos da adesão do município ao Programa Bolsa Família: I – a existência formal e o pleno funcionamento de um comitê ou conselho local de controle social do Programa Bolsa Família; e II – a indicação do gestor municipal do Programa”(MDS, 2005).
[8] “Art. 8º A execução e a gestão do Programa Bolsa Família são públicas e governamentais e dar-se-ão de forma descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social” (BRASIL, 2004).
[9] A título exemplificativo, o Bolsa Família inclui no conceito de família, para além dos laços de parentescos, os laços de afinidade, conforme art. 2º, §1º, I, da Lei 10.836/2004.
[10] Informação disponibilizada pela Caixa Econômica Federal, encontrada em <http://www.caixa.gov.br/programas-sociais/bolsa-familia/Paginas/default.aspx>. Acesso em 10 jan. 2018.
[11] Informação disponível em < http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2017/05/cidadaos-tem-acesso-a-dados-do-cadastro-unico-na-internet>. Acesso em 18 jan. 2018.
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